十八屆三中全會(huì)《決定》以經(jīng)濟(jì)體制改革為全面改革重點(diǎn)和牽引，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心詞是“市場”。在國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所所長聶高民看來，與以往市場化改革主要集中于包括消費(fèi)品、生產(chǎn)資料在內(nèi)的“商品市場”不同，此次改革中集中關(guān)注的市場化內(nèi)容主要是，包括資本、土地、貨幣、管理、勞動(dòng)力、資源環(huán)境、技術(shù)等“要素市場”改革。
聶高民認(rèn)為，要素市場涉及經(jīng)濟(jì)體制改革與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型重大關(guān)系，在此次深化改革全局中處于戰(zhàn)略性地位，深化要素市場改革有助于解決老百姓耳熟能詳?shù)慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)矛盾。在以下的專訪中，聶高民為21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者勾畫了要素市場改革的時(shí)間表和路線圖。
要素市場化的三個(gè)層面
《21世紀(jì)》：十八屆三中全會(huì)提出“市場在資源配置中起決定性作用”，同樣是強(qiáng)調(diào)市場的作用，這與十四屆三中全會(huì)提出的“市場經(jīng)濟(jì)五十條”有何區(qū)別，資源配置中的“資源”具體指向哪個(gè)領(lǐng)域？
聶高民：十四屆三中全會(huì)確立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)和總體構(gòu)造，是首次對市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的總體設(shè)計(jì)。十八屆三中全會(huì)中的“市場”則更突出關(guān)注的是要素市場化，這是當(dāng)前建立現(xiàn)代市場體系的重點(diǎn)。
事實(shí)上，中國目前在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中的諸多深層次矛盾均是要素市場化滯后的外在表現(xiàn)，如城鄉(xiāng)差距、收入差距過大、中小企業(yè)融資難、農(nóng)地補(bǔ)償糾紛甚至豪華辦公樓和超前城市廣場等現(xiàn)象。
要素市場涉及經(jīng)濟(jì)體制中其他重大關(guān)系，在此次深化改革全局中必然處于戰(zhàn)略性地位。
《21世紀(jì)》：為什么不平衡、不可持續(xù)的根源在于要素市場化滯后？
聶高民：目前我國生產(chǎn)要素市場化改革滯后，不僅是外在的市場交易形式的壁壘，更主要的是主體權(quán)屬的多元二元結(jié)構(gòu)。這種二元結(jié)構(gòu)不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元要素結(jié)構(gòu)，還表現(xiàn)在不同所有制企業(yè)之間存在的二元要素結(jié)構(gòu)。只有健全生產(chǎn)要素的市場機(jī)制，才能真正解決我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的深層問題，也才能使市場之為市場，經(jīng)濟(jì)體制走向更加成熟。
《21世紀(jì)》：十八屆三中全會(huì)《決定》可視為對要素市場化改革的頂層設(shè)計(jì)，接下來有沒有明確的改革路徑和時(shí)間表？
聶高民：三中全會(huì)已經(jīng)有了路線圖，總體上也有了時(shí)間表。但從我國目前的體制現(xiàn)狀看，我認(rèn)為，要素市場改革中不同的現(xiàn)狀和難度決定改革的進(jìn)度，可以分為三個(gè)層面：第一層面是方向明朗、政策清晰、障礙較小的，會(huì)馬上啟動(dòng)或已經(jīng)啟動(dòng)了改革，如資本、貨幣、技術(shù)；第二層面是需要次頂層設(shè)計(jì)，并進(jìn)一步細(xì)化改革路徑或需要配套修改法律、總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的，如土地、資源、環(huán)境；第三層面是改革難度大、阻力大、需要進(jìn)一步解放思想突破藩籬，如勞動(dòng)力、管理。
國企如何平等使用生產(chǎn)要素
《21世紀(jì)》：方向明朗、政策清晰的資本、貨幣、技術(shù)要素市場改革有沒有具體措施和時(shí)間？在十八屆三中全會(huì)前已經(jīng)啟動(dòng)的改革有哪些，進(jìn)展如何？
聶高民：資本不限于股票市場、產(chǎn)權(quán)市場的概念，而是包括各類企業(yè)資本在內(nèi)的大概念。在其外部關(guān)系上要實(shí)現(xiàn)平等競爭，在其內(nèi)在屬性上要實(shí)現(xiàn)權(quán)能平等，推動(dòng)平等使用生產(chǎn)要素。關(guān)于平等競爭，三中全會(huì)對打破市場分割壁壘有系列的改革舉措，我這里只講一個(gè)“權(quán)力清單”和“負(fù)面清單”，兩個(gè)清單意義重大，體現(xiàn)了現(xiàn)代治理理念和現(xiàn)代法治思維。地方政府各部門要公布“權(quán)力清單”，這項(xiàng)改革在十八屆三中全會(huì)前就已啟動(dòng)，如江蘇省、北京市西城區(qū)已經(jīng)公布了這個(gè)清單。
“負(fù)面清單”和“權(quán)力清單”是一對相互依存的現(xiàn)代法理理念，其思想淵源來源于“法”的精神，對于法人、公民“法無明文不為禁”，這就要求“負(fù)面清單”管理；對于政府權(quán)力“法無授權(quán)不為權(quán)”我們可以理解為實(shí)行“權(quán)力清單”的意義。還有，政府部門發(fā)布的規(guī)定必須有授權(quán)依據(jù)，不能自我設(shè)定權(quán)力。
在第一層面中已經(jīng)啟動(dòng)的改革還有貨幣市場化，其中，利率市場化已經(jīng)大幅推進(jìn)只剩下存款利率市場化，預(yù)計(jì)很快將有實(shí)質(zhì)性動(dòng)作；放開設(shè)立銀行準(zhǔn)入制度是市場化的基礎(chǔ)，目前共有12家民營銀行前置登記；匯率市場化已經(jīng)在自由貿(mào)易區(qū)先行試點(diǎn)。
技術(shù)市場化改革的路徑?jīng)]有那么明確，但因?yàn)樗鼪]有障礙，所以也放在第一層面。改革方向是，推動(dòng)技術(shù)作為生產(chǎn)要素的市場功能，解決可交易項(xiàng)目和品種的技術(shù)交易市場；確立企業(yè)創(chuàng)新主體地位，與其說改革科技體制，不如說改革經(jīng)濟(jì)體制，解決技術(shù)創(chuàng)新的市場動(dòng)力和激勵(lì)機(jī)制問題要靠制度創(chuàng)新。目前政府對企業(yè)的技術(shù)投資、補(bǔ)貼比企業(yè)自己的投入還多，這存在制度性問題。要變?yōu)槭袌龌目萍冀?jīng)費(fèi)投入使用機(jī)制，國家重點(diǎn)推進(jìn)戰(zhàn)略意義的科技創(chuàng)新。
《21世紀(jì)》：您剛才說“平等使用生產(chǎn)要素”如何實(shí)現(xiàn)？
聶高民：這主要是國有企業(yè)要做到平等使用生產(chǎn)要素，就要對國有經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、運(yùn)營進(jìn)行重大變革，《決定》中已明確“管資本為主”的方向及路徑，國有經(jīng)濟(jì)將從管人、管事、管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨苜Y本為主，管人、管事、管資產(chǎn)的體制會(huì)構(gòu)成一種行政性的上下級管理，會(huì)使國有企業(yè)帶有無法消除的行政特征和官方紐帶。
具體的路徑是在國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)之間，插入若干國有資本運(yùn)營公司，由資本運(yùn)營公司行使國有企業(yè)股東權(quán)利，這就會(huì)把國有資本運(yùn)營和企業(yè)經(jīng)營兩種性質(zhì)分開，國有資本運(yùn)營公司的介入，應(yīng)該打造的是一個(gè)管資本的、可以操作的國有資本運(yùn)營平臺(tái)。促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這使國有經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式產(chǎn)生新的變化，使國有企業(yè)附帶的行政化特質(zhì)弱化，促進(jìn)國有企業(yè)平等使用要素，公平參與競爭。
《21世紀(jì)》：國有資本運(yùn)營公司會(huì)不會(huì)變身為新的國有企業(yè)，從而無法解決效率活力等問題？國有資本運(yùn)營公司會(huì)怎么搞？
聶高民：新加坡淡馬錫的國有控股、公司化運(yùn)營、集團(tuán)化管理模式可以為我借鑒。在中國只需做到以下四點(diǎn)即可。
一是資本運(yùn)營只行使出資人權(quán)限，持有股權(quán)或轉(zhuǎn)讓股權(quán)，獲取資本收益，股東就是股東，只能限制其行權(quán)邊界，既不能超越公司法，也不能成為可以自我膨脹的控股型經(jīng)營企業(yè)；
二是，資本運(yùn)營公司與所持股國有企業(yè)的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)關(guān)系、民事關(guān)系，千萬不要搞成上下級。如果有所謂級別的話，運(yùn)營公司并不能高于所持股企業(yè)，甚至可以考慮級別低于所持股企業(yè)；
三是，運(yùn)營公司數(shù)量要少，人數(shù)要精。地方各級特別到市縣，不必層層設(shè)立運(yùn)營公司，有的可以把國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接改造為運(yùn)營公司。不能把運(yùn)營公司自己封為大企業(yè)。如有對國有企業(yè)的整合兼并，運(yùn)營公司只能起到股權(quán)運(yùn)營職能，但不可以把自己視為兼并主體；
四是，對國有企業(yè)如有進(jìn)退調(diào)整方向、所持國有資本投入方向等重大問題，依據(jù)國家政策和國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決策。
土地、資源如何改？
《21世紀(jì)》：處于第二層面的土地、資源、環(huán)境領(lǐng)域的改革何時(shí)啟動(dòng)，又會(huì)如何設(shè)計(jì)？
聶高民：不是“何時(shí)啟動(dòng)”，工作都在做，只是說系統(tǒng)性要求更高，處于尋求技術(shù)突破的狀態(tài)。需要在三中全會(huì)指引下進(jìn)一步做好次頂層設(shè)計(jì)和總結(jié)試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)。
城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)是制約土地市場化的核心，在試點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)村建設(shè)用地從農(nóng)地（建設(shè)用地、宅基地、耕地）中分離出來試驗(yàn)。農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓后，土地的性質(zhì)是下一步改革需要明確的，比如，上市公司的土地按規(guī)定應(yīng)是國有土地，但如果上市公司按改革取向使用了農(nóng)村建設(shè)用地，目前還沒有法律法規(guī)明確該土地屬于集體土地還是改為國有土地。十七屆三中全會(huì)就提出“同地、同權(quán)、同價(jià)”，但五年沒有突破，原因是牽涉面大及法律法規(guī)未修改，十八屆三中全會(huì)后一定要突破。
此外，還涉及征地制度、土地財(cái)政等大的結(jié)構(gòu)性問題，需要統(tǒng)籌考慮，土地用途管制和規(guī)劃體系如何與改革取向整合還要探索。
《21世紀(jì)》：資源、環(huán)境改革為什么列為第二層面，改革路徑怎樣？
聶高民：資源環(huán)境改革已經(jīng)提升了速度，改革方向明朗。但從要素市場角度看，離三中全會(huì)理念的改革任務(wù)有較大差距，尤其是資源資產(chǎn)、公共資源有償使用和收益共享，碳排放權(quán)、水權(quán)、排污權(quán)等的市場交易機(jī)制，現(xiàn)實(shí)差距較大，既需要加強(qiáng)設(shè)計(jì)也需要加強(qiáng)試驗(yàn)。
資源環(huán)境作為要素的改革實(shí)質(zhì)是借助經(jīng)濟(jì)手段、市場機(jī)制引導(dǎo)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，產(chǎn)生強(qiáng)大內(nèi)生動(dòng)力。
但這是不是一定意味著資源價(jià)格上漲，其實(shí)也未必，前面已經(jīng)提到，資源壟斷行業(yè)會(huì)進(jìn)一步引入競爭，競爭總是有利于提高效率降低成本的。不過，讓政府承諾不漲價(jià)不太可能。
粗放使用資源、污染環(huán)境的生產(chǎn)模式不可持續(xù)。
《21世紀(jì)》：為什么涉及戶籍、收入分配、城鎮(zhèn)化這么敏感話題的勞動(dòng)力市場化改革會(huì)放在第三層面上，改革路徑設(shè)計(jì)好了嗎？
聶高民：這一領(lǐng)域的改革既具有緊迫性，也具有長期性。勞動(dòng)力市場是在十四屆三中全會(huì)的改革設(shè)計(jì)中就提出的，但改革涉及“人”的問題、觀念問題，迄今為止，勞動(dòng)力如何作為生產(chǎn)要素，仍然有非常強(qiáng)大的多層面的二元屬性。既包括城鄉(xiāng)二元，也包括城鎮(zhèn)職工與農(nóng)民工二元，還包括國有民營二元等。
戶籍政策的最新進(jìn)展是公安部副部長黃明宣布的“三條”，核心是“市民化”。這一領(lǐng)域的改革也會(huì)有一個(gè)較長的歷史過程。
十八屆三中全會(huì)對勞動(dòng)市場的發(fā)展強(qiáng)調(diào)平等權(quán)利理念。國有企業(yè)職工能進(jìn)能出，管理要對接職業(yè)經(jīng)理人市場，提高市場選聘比重等重大改革，昭示了“勞動(dòng)力”和“管理”要素市場的改革走向。
